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Paolo Franzese

Gioacchino Napoleone Pepoli e il Commissariato generale straordinario delle province dell’Umbria*

La nuova attenzione rivolta nel 2011 alla storia dell’unificazione italiana, nell’ambito delle celebrazioni dei centocinquanta anni che ci separano da quel momento fondamentale per comprendere l’identità del nostro Paese, ha costituito l’occasione per una riflessione sullo stato delle fonti documentarie e sui fondamenti delle conoscenze e delle opinioni che si sono sedimentate nel corso del tempo sui protagonisti del Risorgimento. A questo scopo, insieme con la Soprintendenza archivistica per l’Umbria, l’Archivio di Stato di Terni e la locale Deputazione di storia patria, si è costituita una guida ai documenti relativi agli anni 1859-1865 (Nota 1), puntando a dar notizia di tutti i fondi che contenessero documentazione di quel periodo e, allo stesso tempo, a mettere in evidenza atti particolarmente utili per ricostruire aspetti significativi del passaggio di questa regione, che all’epoca comprendeva anche Rieti e la Sabina, dal dominio pontificio al Regno d’Italia. L’attenta analisi realizzata in quell’occasione ha consentito di rilevare sia archivi ordinati e già corredati da adeguati strumenti di ricerca, sia archivi che hanno perduto la loro fisionomia e non dispongono di tali strumenti. Fra questi il più significativo era senza dubbio quello del Commissariato generale straordinario delle province dell’Umbria, per il quale unico strumento di ricerca era ancora il prospetto pubblicato da Roberto Abbondanza nel lontano 1962, che avrebbe dovuto costituire, in mancanza di un intervento di riordinamento e quindi di un vero inventario, una modalità provvisoria di accesso ai documenti.
Allo scopo allora di mettere a disposizione del pubblico una fonte ineludibile per ricostruire un momento breve, ma intenso e decisivo, per la storia di questo territorio e d’Italia, si è messo a punto un progetto d’intervento che prevedesse, sulla base del riconoscimento della provenienza dei documenti, dei nuclei costitutivi e delle strutture originarie, il riordinamento e la descrizione di tutto il materiale.
Obiettivo di questa relazione è mettere a fuoco, attraverso l’esame dell’archivio del Commissariato generale straordinario, il rapporto fra questi documenti e l’organo politico-amministrativo da cui provengono e proporre nuovi elementi di ricerca e di riflessione sulla figura di Gioacchino Napoleone Pepoli.
In effetti le carte provenienti dal Commissariato generale straordinario costituiscono solo una parte del materiale a cui finora si è data questa denominazione. Infatti questo insieme comprende anche le carte della Direzione centrale provvisoria delle poste, dei telegrafi e dei lavori pubblici, istituita da Gioacchino Napoleone Pepoli il 6 ottobre al posto del ripartimento Poste e telegrafi, della Soprintendenza di finanze costituita, per tutta l’Umbria, con decreto del 22 settembre 1860 dello stesso regio commissario.
Ancor più sorprendente è stato forse sapere che l’archivio del Commissariato si trova attualmente diviso in tre parti, conservate rispettivamente presso gli Archivi di Stato di Perugia, Bologna e Torino. Una loro integrazione a livello descrittivo sarebbe davvero auspicabile, per offrire al ricercatore un quadro completo e esauriente della documentazione proveniente dal Commissariato generale. A questo proposito va anche ricordato che all’archivio di quest’organo si affiancano quelli di alcuni commissariati provinciali della stessa epoca i quali, benché identificati, sono ancora riuniti alle carte della Delegazione apostolica di Perugia.
Il primo dei due nuclei che oggi costituiscono il segmento perugino fu donato nel 1910 da Ercole Gaddi, nipote del Pepoli, al Comune di Perugia; fu poi consegnato dalla Biblioteca comunale Augusta nel 1959 all’Archivio di Stato di Perugia. Il secondo invece, rimasto unito per molto tempo all’archivio della Delegazione apostolica di Perugia, fu risistemato nel 1905 da Giustiniano Degli Azzi insieme con le carte del Governo pontificio.
L’archivio del Commissariato generale è stato finora considerato come una sorta di archivio personale e privato. Lo stesso Roberto Abbondanza, nella presentazione dell’“inventario” compreso nel terzo volume Gli archivi dei governi provvisori e straordinari, 1859-1861. Inventari (Nota 2), attribuisce al fondo la denominazione di “Carte Pepoli”.
Il lavoro compiuto da Roberto Abbondanza delineava sommariamente l’archivio, cercando di fornire almeno una chiave per accedere ai documenti. Lo studioso perugino, recentemente scomparso, con cautela dichiarava: «Dopo aver constatato l’impossibilità di ricostruire l’archivio così come era alla fine del 1860 o quanto meno all’atto della donazione, ci si è attenuti al criterio di descrivere le carte senza alterare la struttura dei fascicoli in cui esse ci sono pervenute, nonché la disposizione dei fascicoli nelle buste».
Quell’inventario presentava i documenti con un criterio prevalentemente tematico: le carte erano disposte, in ragione dell’argomento di cui trattavano, in base a una sorta di suddivisione per materie, che non teneva conto quindi della loro appartenenza a serie e della loro segnatura originaria.
A seguito dell’analisi che ha accompagnato l’elaborazione e la realizzazione del progetto, l’archivio risulta oggi costituito in modo da riflettere sostanzialmente la struttura organizzativa del Commissariato.
I documenti, ordinati in fascicoli spesso raccolti in camicie che ne riportano la denominazione originaria, sono in genere contrassegnati da una registrazione di protocollo e da una classificazione, costituita da sequenze di numeri romani e/o arabi. L’ufficio infatti aveva previsto che, all’interno di ciascuna serie in cui si suddivideva l’archivio, l’ordinamento dei fascicoli fosse definito sulla base di piani di classificazione, fatti di categorie articolate in classi.
Il Commissariato aveva una struttura piuttosto complessa: un Consiglio di cinque membri, uno per provincia (Nota 3), con il compito di fornire pareri sulle “deliberazioni più importanti”; un ufficio di Gabinetto del regio Commissario, una Segreteria generale, articolata in tre reparti, rispettivamente istruzione pubblica, grazia e giustizia, interni, ai quali si aggiungeva un’Ispezione di pubblica sicurezza.
I principali e più consistenti nuclei documentari sono costituiti proprio dalle carte dell’Ufficio di Gabinetto e di quelle della Segreteria generale.
Fra i documenti del Gabinetto una particolare importanza hanno quelli riguardanti le commissioni costituite dal Pepoli per l’esame e per la soluzione di problemi di particolare rilievo: fra le altre, vanno ricordate la Commissione per la riforma dell’ordinamento giudiziario e quella per l’esame dei titoli e dei diritti degli impiegati destituiti dal Governo pontificio per motivi politici. Oltre alla corrispondenza, è presente una considerevole quantità di istanze o suppliche, sorta di petizioni o domande che istituzioni o singoli cittadini inviavano alle nuove autorità pubbliche per segnalare diritti e esigenze e per avanzare richieste.
I documenti relativi al reparto “Affari interni” sono corredati da un grande registro di protocollo, che indica solo alcuni dei documenti in arrivo, mentre riporta i dati di tutti quelli in partenza dal 4 ottobre al 29 dicembre 1860. Si tratta prevalentemente di corrispondenza con il Governo di Torino, con i commissari provinciali e con i vicecommissari, con i comuni e con i cittadini dell’Umbria.
L’archivio comprende poi anche numerosi telegrammi, alcuni dei quali spediti fra i comandi militari pontifici e fra questi e le autorità politiche dello Stato della Chiesa, e un’ordinata raccolta di circolari del Regno di Sardegna dal 1848 al 1860, spedite da Torino per fornire al regio commissario il necessario supporto di conoscenza delle normative vigenti nella monarchia sabauda.
Non provengono invece dal Commissariato le note esplicative e illustrative che Giustiniano degli Azzi unì, ai primi del secolo XX, alle carte del Commissariato, per agevolarne lo studio.
Evidentemente complementari alle carte conservate a Perugia sono quelle provenienti dal Commissariato generale straordinario conservate presso l’Archivio di Stato di Torino. Questo complesso di documenti, compreso fra le carte del Ministero dell’interno del Regno sardo, è costituito dalla raccolta dei decreti del Commissario regio in originale e a stampa e da numerosi fascicoli dell’archivio del Gabinetto e della Segreteria generale di questo stesso organo periferico.
Meritano una particolare segnalazione i fascicoli di affari di pubblica sicurezza, un fascicolo sui “Confini dello Stato Pontificio” riguardante le misure di contenimento delle incursioni, operate con la connivenza dei francesi, da parte delle bande dei reazionari e dei soldati sbandati del disciolto esercito borbonico da territori, come Cicolano e la Marsica, dell’ex Regno delle Due Sicilie; un fascicolo sulle circoscrizioni territoriali in Umbria, comprendente una lettera di Marco Minghetti, in cui il ministro prevedeva l’istituzione in Umbria di due province, rispettivamente quelle di Perugia e di Spoleto, e pensava di pubblicare il relativo decreto dopo la proclamazione del plebiscito e prima dell’annessione, poi proclamata il 17 dicembre 1860, per evitare che qualcuno potesse proporre di affidare al Parlamento tale materia. Un fascicolo sul terremoto di Norcia del 22 agosto 1859 riguarda la nomina di una Commissione per erogare i sussidi e verificare i danni. L’archivio comprende poi anche materiali a stampa e in particolare la Gazzetta di Perugia, Ufficiale del regio Commissariato generale, poi Gazzetta officiale per le province dell’Umbria, dal 16 settembre 1860 al 30 marzo 1861.
Fra le carte del Ministero dell’interno si trovano un carteggio con lo stesso Pepoli e con altre autorità presenti in Umbria e lettere e petizioni di cittadini umbri prevalentemente rivolte contro la linea politica da lui seguita.
L’archivio del Commissariato consente oggi di comprendere meglio il mandato che il Governo centrale affidò al Pepoli e il modo in cui questi lo interpretò (Nota 4). L’incarico conferitogli con il regio decreto del 12 settembre 1860 (Nota 5) non gli riconosceva l’ampiezza di poteri attribuita invece ai luogotenenti del re inviati a Napoli e in Toscana con delega diretta di prerogative del sovrano, ma piuttosto un ruolo di funzionario dipendente dal Governo e in particolare dal Ministero dell’interno.
Questo tipo d’incarico indicava la volontà di far sì che l’annessione di questa regione avvenisse secondo un modello prestabilito e nei tempi definiti dal Governo. Proprio questo contesto mette quindi in evidenza come il modo in cui Gioacchino Napoleone Pepoli svolse le sue funzioni rese possibile un importante esperimento politico di adattamento a un diverso modello istituzionale e di ricerca di un radicale cambiamento, allo stesso tempo amministrativo, civile e sociale.
Il suo mandato consisteva in una serie di obiettivi, conferitigli dal Governo centrale:
a) pubblicare le leggi e i codici già in vigore nel Regno sardo e introdurre ordinamenti compatibili con una monarchia costituzionale e con uno Stato non confessionale, preparando così l’unificazione legislativa e amministrativa;
b) predisporre la popolazione all’unione della regione al Regno d’Italia, realizzare il plebiscito e quindi legittimare l’annessione;
c) evitare conflitti con le truppe francesi soprattutto nelle località rioccupate da queste nell’ottobre del 1860.
L’opera di allineamento al Regno di Sardegna fu portata avanti dal Pepoli con l’intento di imprimere una decisa svolta nella vita delle popolazioni affidategli, rimovendo con determinazione strutture politiche, culturali e istituzionali del passato regime e cercando di realizzare allo stesso tempo l’unificazione e il cambiamento.
Principale strumento per scardinare il vecchio regime e mettere rapidamente in moto il processo di riorganizzazione fu l’emanazione di norme: in poco più di cento giorni, il Commissario emanò duecentonovanta norme, fra decreti, proclami, circolari. indirizzi, regolamenti, ordinanze, notificazioni (Nota 6).
Fra i tanti provvedimenti adottati, alcuni produssero un impatto particolarmente rilevante:
1) la soppressione dei tribunali ecclesiastici (il Tribunale della Sacra Inquisizione e del Sant’Uffizio) e l’abolizione dei privilegi di foro ecclesiastico, d’immunità e di asilo. La legge sarda del 9 aprile 1850 prevedeva infatti che gli ecclesiastici fossero assoggettati alla giurisdizione civile e alle stesse leggi penali di tutti gli altri cittadini: «Rifugiandosi nelle chiese o altri luoghi considerati immuni, qualche persona alla cui cattura si debba procedere, questa vi si dovrà immediatamente eseguire e l’individuo arrestato verrà rimesso all’autorità giudiziaria per il pronto e regolare compimento del processo». La medesima regola valeva in caso di perquisizioni o di sequestri, fatto salvo il rispetto per il luogo e per l’esercizio del culto e dandone avviso al parroco.
2) L ’introduzione della divisione fra il potere giudiziario e quello esecutivo.
3) L’abolizione del sistema vincolistico e doganale.
4) L’introduzione nell’ordinamento giuridico di norme sulla rilevazione e sulla tutela del patrimonio culturale. Fu costituita infatti una Commissione artistica principale, con il compito di vigilare sullo spostamento e sull’alienazione delle opere d’arte.
5) La liberazione del sistema scolastico dalla soggezione all’autorità episcopale. Tutti gli istituti pubblici e privati d’istruzione ed educazione erano sciolti dalla soggezione e dalla sorveglianza dall’autorità dei vescovi e erano sottoposti invece al governo del Commissario regio generale.
6) Lo scioglimento delle opere pie dalla dipendenza dalle autorità religiose e la formazione di congregazioni di carità in ogni comune, con il compito di provvedere all’amministrazione delle opere pie.
7) L’istituzione dello stato civile, trasferendo i registri parrocchiali presso i rispettivi comuni.
8) La formazione della Guardia nazionale secondo le norme emanate nel Regno di Sardegna a partire dal 1848.
9) L’istituzione di una Direzione centrale provvisoria per i lavori pubblici, specificamente destinata a progettare e a realizzare interventi in questo settore e in primo luogo in materia di vie di comunicazione.
Per ottenere il consenso del Governo all’attuazione dei suoi programmi, il Pepoli inviò a Torino Achille Serpieri, segretario generale del Commissariato, il quale il 27 ottobre (Nota 7) gli riferì, con un puntuale e consistente rapporto, i risultati della missione appena conclusa. Il Serpieri incontrò quattro autorevoli membri del Governo: il conte di Cavour, presidente del Consiglio dei ministri, e i ministri dell’Interno, delle Finanze e di Grazia, giustizia e affari ecclesiastici. Sei gli argomenti di discussione: l’abolizione dell’odiosa e antipopolare tassa sul macinato, un prestito di cinquecentomila lire a vantaggio dei comuni dell’Umbria, la “soppressione dei conventi”, l’istituzione dello “stato e [del] matrimonio civile”, la pubblicazione della “legge delle opere pie”, la pubblicazione dello “Statuto sardo”. In effetti il Serpieri riuscì a ottenere un buon risultato relativamente all’introduzione in Umbria dei registri dello stato civile e del matrimonio civile, mediante la pubblicazione dei corrispondenti titoli del progetto di revisione del Codice civile sardo in discussione presso un’apposita commissione di giuristi. Giovanni Battista Cassinis, ministro di Grazia, giustizia e affari ecclesiastici, approvò e lodò infatti questo progetto, a eccezione della proposta di «comminar pene ai parroci che non si fossero prestati all’esecuzione» delle nuove norme. Lo stesso ministro acconsentì anche alla pubblicazione del decreto che metteva in vigore la legge sarda sull’amministrazione delle opere pie da parte delle amministrazioni comunali. Quasi nulla, se non il rinvio delle relative decisioni, riuscì invece a spuntare il Serpieri riguardo agli altri obiettivi della missione e perfino relativamente alla proposta di pubblicare lo Statuto albertino, con la motivazione «che non sarebbe [stato] compatibile col carattere della missione straordinaria» del commissario regio.
Inoltre il 23 ottobre il Pepoli protestò con il ministro dell’Interno, perché il governo non aveva intenzione di riconoscere, dopo l’annessione, le promozioni e le nomine di impiegati pubblici fatte da lui. Ribadì quindi che da quel momento avrebbe richiesto l’autorizzazione ai ministri, «benché ciò sia in aperta contraddizione con il mandato ricevuto, con i pieni poteri concessi, con la fiducia dimostratami e della quale mi onoravo altamente».
La strategia del Pepoli contrastava con il moderatismo di importanti settori della società umbra. Fra i documenti del Ministero dell’interno, conservati a Torino, si registrano infatti significative testimonianze di questo atteggiamento di resistenza e addirittura di opposizione al programma del Pepoli. Alcuni lo accusavano di aver instaurato una “dittatura assolutistica”, di aver “sconvolto l’ordine sociale”, di aver assunto una gran quantità di impiegati inutili, in primo luogo viterbesi, piemontesi e perugini, e in modo non imparziale, ma anche di aver preso misure troppo radicali, come l’introduzione del matrimonio civile e l’abolizione della tassa sul macinato. «Il commissario in una parola vorrebbe in un baleno abbattere, annientare abitudini contratte, principi, opinioni, pregiudizi invecchiati e togliere nell’animo di tutti questi popoli ogni affezione, ogni idea del cessato governo».
Il Commissario, dinanzi agli obiettivi che si proponeva di conseguire, cercò anche di darsi i mezzi concreti per raggiungerli effettivamente. Nella circolare inviata ai commissari e ai vicecommissari dell’Umbria il 12 novembre al fine di raccogliere dati statistici, il Pepoli confermò il suo intento di favorire il commercio, considerato il primo sintomo del benessere di una nazione, senza legarlo a vincoli anacronistici, e quindi le strade, le ferrovie, le linee telegrafiche. Ma affermava anche che «l’opera, lungi dal volgere al suo termine, è appena cominciata [E poiché] sono necessari molto studio e molta solerzia» per cambiare la situazione, invitava i destinatari della circolare a raccogliere «tutto ciò che serva a render chiara la passata situazione del paese, il mutamento presente, i desideri, le speranze, i progetti per l’avvenire», in modo che si sarebbero potute indicare le soluzioni per far salire la patria «a quell’alto grado di prosperità che deve rendere il nuovo regno italiano ammirato e felice».
Costruire una nuova chiave di ricerca per questo importante e poco conosciuto archivio, più idonea a riflettere l’identità e la vita dell’istituzione che l’ha prodotto, significava pertanto aprire la possibilità di approfondire e di rimodellare il profilo biografico di Gioacchino Napoleone Pepoli, far nuova luce sull’impatto sociale e d’opinione delle nuove istituzioni e del nuovo Stato sulla società umbra e scoprirne il ruolo di regione di confine svolto fino al 1870.
Indubbiamente, i risultati emersi nel corso dell’ampio lavoro di scavo operato sui documenti e di ricerca delle fonti relative al periodo dell’annessione contrastano con lo scarso peso che la storiografia ha finora attribuito al Pepoli e perfino con l’immagine che ci ha tramandato di lui. Lo stesso Giorgio Candeloro, sempre attento a fondare le sue conclusioni sui dati risultanti dall’ampio apparato di documenti consultati, espresse un giudizio sostanzialmente negativo su di lui, rappresentandolo come un «uomo vanitoso, fanfarone e capace di prendere iniziative personali inopportune» (Nota 8). Anche i dati presentati in questo convegno confermano la necessità di rivedere il profilo storico del Pepoli, proprio alla luce degli elementi di conoscenza che la ricerca e la valorizzazione delle nuove fonti documentarie stanno mettendo a nostra disposizione.

NOTE:

* Il testo di questa relazione è in gran parte analogo a quello di un intervento tenuto da chi scrive a Perugia in occasione della “Settimana degli archivi in Umbria”, di cui è in corso la pubblicazione degli atti. Torna al testo.

Nota 1. L’Umbria nella nuova Italia. Materiali di storia a centocinquant’anni dall'Unità, vol. II, Gli archivi umbri e l’Unità, Guida alle fonti documentarie 1859-1865, a cura di E. David, S. Maroni, M. Pitorri, Deputazione di storia patria per l’Umbria, Perugia 2011. Torna al testo.

Nota 2. Ministero dell’interno, Roma 1962 (Pubblicazioni degli archivi di Stato, XLVII). Torna al testo.

Nota 3. Inizialmente rientrava nella giurisdizione del Commissariato generale anche la città di Viterbo con il suo territorio, poi restituita allo Stato pontificio. Torna al testo.

Nota 4. Un profilo del programma che il Pepoli si propose di realizzare in qualità di commissario straordinario è stato tracciato da chi scrive già nel saggio L’Umbria e l’unificazione italiana, che introduce il volume L’Umbria nella nuova Italia. Materiali di storia a centocinquant’anni dall'Unità, vol. II, cit. Torna al testo.

Nota 5. Formalmente il Commissariato generale straordinario restò in carica fino al 2 gennaio 1861. Torna al testo.

Nota 6. Questo complesso normativo fu poi edito in Atti ufficiali pubblicati dal marchese G. N. Pepoli, deputato al Parlamento nazionale, regio commissario generale straordinario per le province dell’Umbria, 2 voll., Stamperia reale, Firenze 1861. Di ciascuno di questi atti è stata realizzata, a cura dell’Archivio di Stato di Perugia, una schedatura accessibile dal sito web istituzionale che consente la ricerca dei dati, insieme con il collegamento all’immagine digitalizzata del documento. Torna al testo.

Nota 7. Archivio di Stato di Perugia, Commissariato generale straordinario delle province dell’Umbria, b. 8. Torna al testo.

Nota 8. G. Candeloro, Storia dell’Italia moderna, vol. V, La costruzione dello Stato unitario, Feltrinelli, Milano 1968, p. 215. Candeloro tuttavia sottolinea che, nonostante questi lati certamente negativi del carattere del Pepoli, bisogna ritenere probabile che la proposta che egli fece a Napoleone III, nel colloquio del 21 giugno del 1864 che costituì la premessa della convenzione stipulata nel settembre di quell’anno, di trasferire la capitale del nuovo Stato italiano da Torino a Firenze, non fosse frutto di una sua iniziativa personale, ma piuttosto del suggerimento di autorevoli esponenti del Governo italiano (ibidem). Torna al testo.

Questo saggio si cita: P. Franzese, Gioacchino Napoleone Pepoli e il Commissariato generale straordinario delle province dell’Umbria, in «Percorsi Storici», Serie Atti Numero 1 (2012) [http://www.percorsistorici.it/numeri/serie-atti-numero-1/titolo-e-indice/13-numeri-rivista/serie-atti-numero-1/55-paolo-franzese-gioacchino-napoleone-pepoli-e-il-commissariato-generale]